地方借債顯性化?

　　財政部21日印發相關通知，廣東列入今年試點地方政府債券自發自還的十個省市之一。

　　廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎告訴記者，此次試點擴展到10個省市，意味著地方發債已經進入到全面推開的中間階段。之前試點都是在沿海，此次既有沿海省市，又有江西、寧夏等中西部省份，試點的面更廣，各地情況差別更大，這也在為向全國推開作準備。

　　為了增加地方政府的融資渠道，我國從2009年開始發行地方政府債券。2009年和2010年，包括廣東、浙江、上海、深圳4個試點的地方政府債券都是財政部代理發行的。從2011年開始，試點的4省市自主發債，但仍由財政部代還本息。去年，江蘇和山東兩省也加入了試點。

　　而今年的試點范圍除了數量增加，地方自發自還也是一大亮點。“其實以前財政部代還的概念，實質上還是地方借地方還。”廣東省財政廳科研所所長黎旭東對本報稱，以前由財政部代還，主要是為了規避《預算法》中地方不能發債的問題。其次就是地方發債還是受財政部約束的，不能亂發。

　　目前我國正對預算法進行修改，最新的預算法草案中有包括允許地方政府直接發行債券為重點項目融資的規定，不過，該草案尚需獲得全國人大的表決通過。

　　黎旭東說，推進地方發債最主要的目的就是要把原來地方政府規避法律限制的城投債、平臺債顯性化、透明化，因為原來這些債務究竟有多大規模是無法控制的。“現在就要逐漸堵上后門，打開前門。”

　　彭澎認為，通過發債的形式，而不是搞投融資平臺、影子銀行的方式來舉債，有利于我國對地方負債的掌控。其次，目前很多地方負債進入到期償付的階段，與其讓地方政府繼續通過影子銀行、融資平臺的方式借新債還舊債，不如打開一個口子讓地方借債顯性化。

　　額度不會增加太大?

　　“關鍵在于，到底借債多少，發債規模、額度如何確定？”彭澎說，顯性負債如果沒有合理的控制，也有可能導致地方亂發債。

　　財政部的文件提出，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額。2014年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。

　　以廣東為例，2013年財政部正式下達廣東省2013年地方政府債券發行額度121億元不含深圳，相對于2012年的86億元同比大幅上升40.7%。

　　“今年額度應該會增加，但不會增加太大，不可能一下子給你幾百億上千億的。”黎旭東說，現在發債額度的制度和管理規范還沒有完全建立起來，在舊債仍沒有完全化解的情況下，新債不可能放太大。“目前的改革更主要是從制度層面上、開前門堵后門去考慮問題，而不是額度上的問題。”

　　至于以后額度的確定，黎旭東預計，屆時國務院和財政部會有具體的操作規則出來。

　　“額度確定的依據是什么，是地方本身的負債水平還是償債能力？畢竟有些地方尤其是沿海地區的償債能力很強，比如一線城市現在土地還是很好賣。三四線城市土地不那么好賣，但也需要錢才能發展。”彭澎說，對地方的負債水平和償債能力、資產結構都要做全面考慮。但這些都靠中央來敲定也不容易，“所以最后可能還是要由地方提出來，中央審批，把中央和地方的積極性都調動起來。”

　　不搞平均主義?

　　他指出，有些地方雖然負債水平高，但償債能力強，所以可以多借一點。因此要根據實際情況，不要搞平均主義。有些中西部省份發展可能很需要資金，但就是缺乏償債能力，那么就可以考慮加大中央通過轉移支付的形式來解決，而不是通過發債的形式。

　　在中山大學嶺南學院財稅系主任林江教授看來，未來額度多少可能需要中央與地方一起確定。“比如，你是欠發達地區，你要發債可以，但你得告訴我為什么要發這么多，有沒有經過地方人大的批準，是否用在有經濟效益的地方，以及你到時如何償還債務，這一切都要置于公眾、人大監督，最后還有中央的審批，是要過關斬將的。”

　　他說，過去很多平臺債缺乏監督，叫平臺公司出面去發債，公司發債不需要經過人大監督，不需要經過公眾監督，而現在的改革讓權力和責任統一起來。這也是改善地方治理結構的一個重要步驟。

　　在確定額度之后，利率的高低則應該通過市朝來體現。林江說，此輪試點，廣東、深圳、上海可以發，江西、寧夏也可以發，屆時，中西部的利率可能更高，而東部比較低。那么對投資者就有一個自主選擇的問題，這也體現了市場配置資源的作用。

　　另一方面，目前地方平臺債都是中短期為主，一旦還款高峰到來，地方政府還債壓力就很大。因此，通過鼓勵地方政府多舉一些長期債券，一定程度上可以改善債券的期限結構，延緩債券的高峰期，緩解地方的償債風險。根據財政部的文件，7年以上的中長期債券占了六成以上。

　　林江說，未來幾年我國要推進利率市朝，市朝后，貸款的基準利率就不再是由政府決定，屆時十年的長期債券的利率就很可能成為基準利率。